2012年11月13日星期二

人民的代表大会——议会


                            
这个世界上绝大部分国家都宣布人民当家作主,当然,国家大事不需要每个人都直接参与决策,因此代议制民主就成了人类社会主要的民主模式,人民当家作主的一个重要体现是人民委托(选举)代表组成大会,决定一个国家的重大事项。这个代表组成的大会在很多国家名字叫议会。

                         人民的代表大会

人民的代表必须真正代表人民,因此如何选出真正能代表人民的代表是一个国家重要的制度安排。这个世界上几乎所有的国家都宣称民主,并主张选举。根据人人平等的理念,选举应该是普遍的,选民不分性别、职业、种族、宗教、教育程度等差别具有平等的选举权和被选举权。选举应当在独立的选举委员会主导下进行,选举委员会不能被任何政党等利益集团控制和操纵。各级选举都应该尽量直接进行,间接选举代表性必然打折扣,并且容易出现贿选。候选人之间应该开放竞争,只有充分竞争选民才能了解候选人,才能选出最合适的人作为自己的代表。这些基本原理构成这个世界上绝大部分国家选举制度的主要内容。

代表大会都有很大的权力。在实行三权分立的国家,代表大会具有立法、决定预算、弹劾总统、任命官员等权力。代表大会制定的法律,政府必须执行。代表大会掌握国家的“钱袋子”,如果拒绝拨款不仅军队不能打仗甚至政府也要关门。总统任命国务卿等重要官员需要大会同意。如果总统犯了罪,代表大会可以弹劾总统。当然,三种权力之间相互制衡,议会的立法总统可以拒绝签署,最高法院可以审查议会立法是否合宪。在责任内阁制国家,比如英国和日本,代表大会的权力还更大,政府首脑不是全民选举产生,而是代表大会产生,政府对代表大会负责。根据宪法,中国的人民代表大会具有立法、财政预决算、选举、罢免国家主席等官员、监督政府、法院等国家权力,中国的人民代表大会权力不仅超过美国的议会,甚至还超过英国的议会。

人民的代表大会无论叫议会、人民代表大会、杜马还是别的名字,各国代表大会在原理上没有根本差别,其重大权力都由宪法列举,其目的都是为了实践人民当家作主的政治理想。但实践中代表大会在各国作用有很大差别,有的国家严格按照宪法规定选出人民的代表,代表大会拥有宪法赋予的权力,而有的国家少数人操纵选举,所谓人民的代表并不能代表人民,宪法上列举的重大权力没有落到实处。不同国家人民代表大会根本区别不在于东方还是西方,不在于资本主义还是社会主义,而在于是否真正实现了人民当家作主。


                                谁代表谁


对于一个国家而言,代表名额不能太少,太少了代表性不够,但也不能太多,太多了,比如好几千人,会议没法开。在利益高度多元化的人类社会,不同国家尝试过多种代表名额分配方法,其中几种典型的分配名额方式是按人口的地域代表制、按选举得票率的比例代表制、行业代表制和身份代表制。

按人口比例的地域代表制。确定全国代表名额,除以全国总人口,得出每多少人选一个代表的比例,然后根据人口数量划定选区,每个选区人口大致相等,确定一个或几个代表。划定选区时也考虑到行政区划,根据人口数量,确定每一个行政区域划分几个选区。根据人人平等的宪法原则,这个比例不应当存在种族或者城乡等身份因素的差异。一人一票,每票等值,这个代表名额分配制度逻辑上最周密,因此很多国家的代表大会按人口比例的地域代表制选出。

按选举得票率的比例代表制。各政党参加全国大选,按照得票比例分配代表名额。这样选出的代表和地域无关,而是和政党理念有关。比例代表制的合理性在于,人们的理念和利益追求可能和其所在地域无关,而是和本人的个性、所在政党理念有关。为了防止议会中政党过多难以达成共识,各国宪法一般都规定获得选票低于法定比例的政党不享有代表名额。

德国魏玛共和国时代曾经实践过行业代表制。按照行业进行分配代表名额,工业、农业、金融业等各行业选出各自的代表。行业代表制照顾了人类的职业利益,但面临逻辑困境,首先,是按照产值大小还是从业人口数量来分配代表名额?其次,随着经济社会的飞速发展,新兴行业不断涌现,每一个行业又都可以无限细分下去,行业之间利益关系复杂,以至于根本无法找到一个科学的逻辑按照行业分配代表名额。

还有一种代表制可以称之为身份代表制。一个具体表现是,代表大会上农民身份的人被称为农民代表,工人身份的人被称为工人代表。身份代表制基本原理接近行业代表制,根据每个人所从事的职业把人归类,按照职业类别分配代表名额。但身份代表制假定什么身份的人就一定能代表其身份归属的群体的利益。身份代表制缺乏真正的选举,理论上假定工人身份的人就代表工人利益,农民身份的人就代表农民利益,由执政党的组织部门“推荐”他们作为代表。身份代表制听起来好像代表性很广泛,看起来行业丰富多彩,但事实上只是一种理论假想,不符合现实,事实上农民身份的人不一定能代表农民利益,一个农民身份的村支部书记当了十一届人大代表她有没有意愿有没有能力代表农民都有疑问。不是农民身份的人——比如一些关心三农的知识分子反而可能有意愿也有能力代表农民利益。其实,代表的原理很简单,把大体相等的人口按照地域划界分配代表名额,让大家公正投票,选了谁谁就是大家的代表。


                          作为职业的代表

代表在当选前,可能从事什么职业的人都有,但既然当选了代表,其职业就是代表,按照法律履行职责。根据各国法律,代表大会决定一个国家的最重大事项,从事这样重要职业的人如果都兼职的话,如果每年只开那么几天会,很难想像能履行好职责。因此,绝大部分国家的代表都是专职的,代表是一种职业,这些以政治为业的人被称为政治家,他们可以获得与职业贡献相称的报酬和待遇。

代表专职化意味着每个代表的工作时间就是为了代表工作,国家给他们合适的薪酬以及办公经费。代表专职化能够激励更多优秀人才从事公共服务的职业。人毕竟要生活,对于大多数人而言,仅仅靠热情和公益心是不够的,如果从事政治职业能够得到不错的报酬和待遇,就会激励更多的人投身于政治,“公仆”们之间有了竞争,才能选出更好的公仆。

代表身份具有双重性,是特定选区选民的代表,更是国家立法机关的成员。

代表对选民负责。代表为了继续自己的代表职业有动力为选民服务,这也符合国家设立代表制度的本意,人民能够通过代表表达自己的意愿,通过代表参与国家立法和治理,当有人遭遇不公正的时候可以通过代表呼吁正义。但是,代表与选民之间不同于民事上的委托关系,代表有自己独立的意志,事实上,在具体事务上,不可能所有选民达成一致意见委托自己的代表,代表要根据多数选民的意见形成自己的意见。

代表更重要的职责是作为国家立法机关的成员。代表一方面作为选民代表的角色为选民服务,但作为国家立法机关的成员,代表更要考虑整个国家的利益。国家代表大会的主要职责是讨论国家立法,决定财政预算,决定重大事项,监督政府,等等。如果所有的代表只关心自己选民的局部利益而不认真关心国家整体利益,这样的代表大会就不是一个大会,而是一个各说各话的自由市场。因此,代表开会的时候主要时间应该讨论国家大事,应该履行国家立法、重大事项决定等重大职责。即使一个城市的代表大会,代表们要考虑整个城市的公共利益而不仅仅是自己所在选区的利益。

                         文明的大会

有一种代表大会悄无声息,只有领导讲话,投票的时候齐刷刷举起手。有一种代表大会经常争吵不休,甚至抡起了鞋底煽起了耳光。这是两个极端。比较理想的代表大会应该是有分歧、辩论,但也有宽容、理性,至少不会发生肢体冲突。

对于人民而言,代表大会安静或者混乱不是最重要的,最重要的是他们能代表选民的利益,能履行好代表的法定职责。选民们可能乐于看到自己的代表为选民利益据理力争,说他们表演也好,作秀也好,总是为了讨好选民,人民是真正的主人。而且,代表大会上的混乱绝不等于普通公众生活的混乱,恰恰相反,代表大会上的激烈争吵甚至肢体冲突,人民反而免于现实生活中的冲突和暴力。

代表大会的主要职责之一是辩论,长时间的集体辩论,真理越辩越明,只有充分辩论了议题才可能做出符合最大多数人利益的表决。对于人民而言,议会热闹并不可怕,真正可怕的是悄无声息,年复一年齐刷刷举手匆匆结束会议,社会表面一片歌舞升平却孕育着危机。

当然,抡鞋底扇耳光总是不文明,这种现象主要出现在一些新兴民主国家和地区。而且可能有具体原因,比如,台湾的民主看起来就比较混乱,很重要的一个原因就是台湾的政党之争不仅仅像很多国家那样经济、社会政策之争,而是面对数百枚导弹独立与否等生死存亡问题,因此政党之争格外激烈。当民主制度运作成熟,肢体冲突的现象应该会逐渐消失,但这可能需要一个过程。

                           我们需要的代表

中国和这个世界上绝大部分国家一样,宪法庄严宣告人民当家作主,宪法列举了人民的代表大会很大的权力。要想让我们的代表真正代表人民,要想真正实现宪法列举的代表大会权力,我们的具体制度设计必须建立在现实的人性和科学的逻辑之上。

代表名额要适当。代表名额太多了,比如一个城市七八百名代表,尤其是国家3000名代表,这几乎不能真正有效讨论重大事项,加上会期短,几乎没有大会发言更别说大会辩论了,代表大会只能是走形式。代表大会就像董事会,决议重大事项,政府就像总经理,负责执行,根据实际需要,一个乡镇几名代表就够了,一个县最多几十名代表就够了,一个省100名左右代表就够了,国家几百名代表就够了。

代表应该具有广泛的代表性。广泛的代表性不是虚假的代表性,有的代表制度看起来很丰富多彩,比如工人代表、农民代表、少数民族代表等等,其实,这些代表背后可能没有巨大的利益差别,比如面对食品安全法的讨论几乎不存在利益集团差别,这些划界既不科学也没有实际意义。真正广泛的代表性是要考虑到人口和地域巨大差异的国情,如果只是按照人口比例选举代表,那么新疆西藏辽阔的疆土代表显得太少,因此代表选举应当照顾到国土面积和行政区划。一种思路是借鉴两院制,一院代表人口,按人口选举代表,另一院代表行政区划,每一个行政区划不管人口多少具有平等的代表名额。

代表应该专职化。根据宪法,代表大会具有如此重大的权力,却是一个兼职差事,实在说不过去。代表应该专职化,应该有相应的报酬和工作经费。代表的身份就是代表,而不是工人、农民。代表的日常工作就是国家立法机关的工作。代表大量的时间要开代表大会,讨论国家重大事项,其余时间要做大量调研和服务公众的工作。代表专职化能促进更多的人站出来参与竞争,在现有条件下能够促进选举的真实性。

代表应该直接、开放选举。各级代表都应该由选民直接选举产生,否则代表性必然打折扣,而且容易出现贿选。候选人之间应该有公平竞争,没有竞争选民不了解候选人,选举失去意义。只有开放的竞争,公民自发地广泛地参与选举,通过投票表达他们的真实意愿,选出的代表才是真正的人民代表,这样的代表大会才能真正代表人民。

1 条评论:

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